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委托执行乱象解析与制度重塑

文章来源:方嘉     发布时间:2016-05-04 17:05:59

 

     委托执行是民事执行程序中一项非常重要的制度,该制度设立的初衷是为了节约司法资源,提高执行效率,提升实际执行效果。然而在司法实践中,尤其在承担了大部分案件压力的基层法院,委托执行制度的运行状况并不尽如人意,甚至可以谓之混乱。委托的条件、委托的范围、委托的时限、受托法院审查立案的标准、退回委托案件的事由等具体事项,各地法院的理解千差万别,把握的尺度差异巨大。更有甚者,迫于巨大的办案压力,委托执行制度沦为法院间相互踢皮球的现象也时有发生,这在一些涉稳隐患大、执行难度高的案件中表现得尤为突出1)。

      2011年5月16日最高人民法院《关于委托执行若干问题的规定》(以下简称《规定》)颁布施行以后,在委托执行的条件、受托法院的选择、强制措施的接续、退回委托的报批等方面有了一定的法律依据。但由于《规定》仍然比较笼统,加之在具体实践中并没有一套行之有效的监管制度,各地法院在办理委托执行事项时往往从有利于自身结案效率的角度出发,对《规定》进行任意解释、选择性适用甚至刻意歪曲,所导致的结果就是委托执行制度乱象丛生。

      本文写作的目的正在于通过对一个基层法院(S县法院)近年来委托执行基础数据和典型案例的统计和分析,辨明乱象的具体类型和真实表现,揭示我国司法神经最末梢一个断面上的实际症结所在,从而提出一些在基层实践者看来可行且有效的反思和建议2)。

一、委托执行在基层实践样本中的具象呈现

(一)基础数据透视3)

1.近四年来S县法院委托、受托执行案件总量

自《规定》施行以来,S县法院及时建立了委托、受托执行案件统计台账。经统计,近四年来受托执行案件数量分别为2011年(下)24件,2012年62件,2013年57件,2014年(上)42件;对外委托执行案件数量分别为2011年(下)13件,2012年84件,2013年77件,2014年(上)47件(图1)。受托执行案件总计185件,对外委托执行案件总计221件。

在这两类共计406件案件中,以案由统计分别为:道路交通事故损害赔偿纠纷156件,一般合同纠纷154件,民间借贷纠纷33件,一般侵权纠纷23件,劳动争议14件,婚姻家庭纠纷13件,其他纠纷13件。

图1  S县法院近四年委托、受托执行案件数量

2.受托案件中全案受托和单独事项受托的各自占比

为便于区分,S县法院分别将全案受托的执行案件立为(20××)S县执委字第×号,将受托协助查询、查封、调查、冻结、评估、拍卖等单独事项立为执查、执冻、执拍等案号加以区别。经统计,2011年(下)共立执委字案件14件,执查6件,执冻4件;2012年共立执委字案件43件,执查10件,执冻9件;2013年共立执委字案件44件,执查11件,执冻2件;2014年(上)共立执委字案件29件,执查9件,执冻4件。此外,近四年来还未出现要求协助评估、拍卖等单独受托事项,故未有执拍字案件。

图2  S县法院近四年全案受托、单独事项受托案件数量

3.受托案件中依案件来源地域进行划分

(1)省内受托与跨省受托的各自占比

经统计,在近四年来受托执行案185件中,委托法院与S县法院同属一省管辖的为103件,占55.68%,委托法院属其他省份管辖的为82件,占44.32%。

(2)市内受托与跨市州受托的各自占比

经统计,在省内受托执行案件总数103件中,委托法院与S县法院同属一市管辖的为58件,占56.31%,委托法院在其他市州的为45件,占43.69%。

(3)市内受托案件中依距离远近划分

S县法院所属的C市按照距中心城区的远近将所辖市区县划分为一、二、三圈层。S县属于二圈层中距离中心城区非常近的一个县。在S县法院市内受托执行案件总数58件中,来自一圈层的为25件,占43.01%,来自二圈层的为23件,占39.66%,来自三圈层的为10件,占17.24%。

图3  S县法院近四年受托执行案件来源地所占比例

    4.对外委托执行案件依委托时间进行划分

《规定》对于执行案件需要委托外地法院执行的,应当自立案受理之日起多长时间内对外委托并未做硬性规定,但从执行效率的角度而言,在查明被执行人在本法院辖区内已无财产可供执行的情况下,尽快办理委托执行手续,申请人的合法权益才能尽早得以实现。在委托时限的把控上,S县法院表现得较为良好。在对外委托执行的221件案件中,自立案受理之日起一个月内调查完毕对外委托的为168件,占76.02%;超出一个月、不满三个月的为46件,占20.81%;超过三个月才委托的只有7件,占3.2%。

(二)典型案例解析

自《规定》施行以来,笔者一直在S县法院执行局从事委托执行的相关工作,以上的数据统计意在给出委托执行工作的总体印象。然而,委托执行的种种乱象是具体存在于一个个鲜活的实际案例中的,这里选取其中一个极具典型意义的案例试做分析,以期揭示一些具有共性的乱象。

S县法院立案受理A公司申请执行B公司定做合同纠纷一案。经查证,B公司在S县法院辖区内无可供执行财产,由于B公司的登记注册地在S省X市D区,S县法院于2014年3月21日向D区人民法院发出委托执行函并寄送全部案卷材料。同日,S县法院以委托方式对该案作结案处理。4月8日,S县法院收到D区法院的复函,称B公司因涉嫌非法集资,已由X市D区公安局立案侦查,建议S县法院中止执行并由A公司向D区公安局申报债权,同时将案卷材料退回。S县法院认为既然B公司在本辖区内已无可供执行财产,D区法院退卷理由不成立,遂于4月17日再次向D区法院寄送委托函及案卷材料,坚持应由D区法院执行。5月12日,D区法院再次将案卷材料退回并称:“本院认为,被执行人B公司在本辖区范围内无可供执行财产,根据《规定》第一条的规定,该案不符合委托条件,如有异议,请贵院提供B公司在我院辖区内有可供执行财产的证明。”考虑到该案辗转过久,S县法院没有再行委托,决定继续执行该案。但此时遇到了一个难以逾越的障碍,由于该案已经结案归档,退回的案件以何种名义继续执行?退回的案卷材料今后以何种方式归档?最终,经集体研究,决定该案以恢复执行的名义重新立一个执字案号,以新案件对待继续执行,以解决该案在网上文书签发、再次结案归档等方面的障碍。

由于两个法院各执己见,从3月21日至5月12日,近两个月的时间里,该案的执行毫无进展。撇开对错不论,双方争执的焦点实质上在于对《规定》第一条中委托执行要件达成的证明义务分配理解不一。《规定》第一条规定:“执行法院经调查发现被执行人在本辖区内已无财产可供执行,且在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产的,应当将案件委托异地的同级人民法院法院执行。”D区法院执着于对法条的文义理解,认为该条规定的文义主语为“执行法院”,即证明被执行人在本辖区内无财产及在受托法院辖区内有财产的义务主体均是“执行法院”。而S县法院从执行实践经验的角度考量,认为在被执行人信息尚未实现全国联网查询的条件下,受托法院查询被执行人在受托法院辖区内的财产状况明显要比委托法院容易得多,也更符合执行效率的要求4),于是倾向于对法条进行进行目的解释,分歧就此产生。

在该案例中还有一个值得注意的地方。《规定》第九条明确规定:“受托法院退回委托的,应当层报所在辖区高级人民法院审批,高级人民法院同意退回后,受托法院应当在15日内将有关委托手续和案卷材料退回委托法院,并作出书面说明。”D区法院两次退回受托案件,究竟有没有报请其所属高院同意,笔者表示高度怀疑,至少未见D区法院就此问题的任何说明。实际上,近四年来,S县法院被外省受托法院退卷的案例年年都有,但从未见外省高院任何形式的审批结果或者受托法院的书面说明,这或许能从一个侧面反映出委托执行监管制度的缺位。

该案例同时还暴露出委托法院对委托案件结案时点的把握问题。《规定》第二条规定:“案件委托执行后,受托法院应当依法立案,委托法院应当在收到受托法院的立案通知书后作委托结案处理。”正因为考虑到委托理由并非百分之百必然成立,委托案件都存在被退回的可能,《规定》才将委托法院结案的时间限定在“收到受托法院的立案通知书”以后。正是由于S县法院没有严格执行该条规定,才出现了被退卷后难以继续执行的尴尬。虽然S县法院的最终处理方式规避了程序上的障碍,但在执行期限是否重新起算等问题上仍然存在瑕疵。

二、委托执行乱象的类型

综合以上数据统计和案例解析,再结合笔者近年来的工作感受,委托执行的种种乱象大致可以归纳为以下几种类型:

(一)委托执行要件把握混乱,委托随意退卷失范

虽然《规定》第一条对于委托执行的要件进行了框架性的规定,但由于没有进一步细化责任主体,也没有规范的委托执行前置查证程序,各地法院在办理委托执行事项时,往往从有利于自身结案效率的角度出发对《规定》进行理解。一般而言,委托法院多认为只要被执行人在本院辖区内无可供执行财产而其住所地或经常居住地在外地法院辖区内的,委托执行要件就已达成。更有甚者,承办法官在拿到案件后,一经发现被执行人的住所地或经常居住地在外地法院辖区,即马上着手办理委托执行,连被执行人在本法院辖区有无财产都不做查证。相反,受托法院则多认为委托法院需要提供被执行人在受托法院辖区内有确切的可供执行财产线索,委托执行的要件才算达成。比较负责任的法院会在退卷之前对被执行人在本院辖区内的财产状况进行基本的查证,多数法院会以委托执行不符合条件直接退卷,并且在退卷过程中能够严格遵守《规定》第九条层报高院审批规定的甚是寥寥。

(二)临近地域委托过多,背离制度设计初衷

如果严格遵循《规定》第一条的规定,委托执行应当只在跨省、自治区、直辖市的同级法院之间进行。但就目前的实际操作来看,同省甚至同市法院之间也在相互委托执行。从前文的统计数据可以看到,S县法院近四年来受托执行案件中,有55.68%属于同省法院委托,这里面又有56.31%的委托法院与S县法院同属一市管辖。在同市受托案件中,委托法院与S县法院车程距离在两小时以内的,更是超过了85%。这部分案件其实根本不存在异地执行的效率和风险问题,对其适用委托执行应当说是完全背离了制度设置的初衷。

(三)全案委托占绝对主流,事项委托未发挥应有作用

《规定》第二条实质上将委托执行划分成了全案委托和单独事项委托两种形式。在被执行人为多人或被执行财产为多项且分属不同法院管辖的情形下,虽然《规定》明确了可以异地执行,但同样也可以将案件进行拆分,通过事项委托的形式分别同时委托不同的法院采取查询、冻结、查封、扣划等执行措施,对于执行的经济性和效率而言不无益处。同样,在现行委托执行制度架构中,单独委托外地法院查询被执行人的财产信息,完全可以作为全案委托的前置程序,对于缓冲全案委托的阻力大有帮助。总之,事项委托绝不是一个可有可无的陪衬,它在整个委托执行制度中其实可以发挥更为重要的作用。但遗憾的是,就S县法院的统计数据来看,近四年来,单独事项受托在整个受托案件总数中占比不到30%,事项委托的意义还没有得到多数法院的重视。

(四)强力约束机制缺位,委托执行监管形同虚设

在现行委托执行制度架构中,各省高级人民法院负有对本辖区内委托执行工作实行统一管理和协调的职责,而统一管理主要体现为《规定》第四条要求的对外委托层报高院备案,以及《规定》第九条要求的退回委托层报高院审批两项制度。在实际操作中,备案主要通过每月一次报表的形式进行层报,而审批主要通过需要退案的法院填写退案申请层报高院签章的形式进行。然而对于备案报表的真实性,以及退卷案例是否全部报请了审批,并没有一套强有力的约束机制,因而才会出现前文所述S县法院年年都有被退卷的案例,但从而见任何审批结果或说明的情形。可以说,现行委托执行监管制度仍然存在漏洞。

三、委托执行在价值选择层面上的立法初衷

价值,最早是一个哲学范畴的概念,“它既被用来指称各种有价值的美好事物,如幸福、财富、安全、荣誉、技能等等,也被用来指称人们用以评价各种事物的价值标准和价值观。5) ”随着研究的深入和社会发展的理性需求,价值概念逐步被引入其他人文学科。法的价值,也即哲学价值论在法学领域的具体延伸,是法理学范畴的一个重要概念。6)在著名法理学家卓泽渊教授看来,“法的价值是立法的思想先导。严格意义的立法活动都是在一定法的价值观指导之下的国家行为。这一行为的动因、意图、目标都无不由一定的价值需要所决定并为这一价值需要服务。7) ”可以说,任何社会中的法都有其自身的价值追求,而法对价值的追求又可以进一步划分为对形式价值的追求和对实质价值的追求,其中,法对实质价值的追求无疑是法的价值论的核心。法所追求的实质价值具有多元性,可以说,凡是可以借助于法律上的权利与义务来加以追求和实现的美好事物,都可以被视为法要追求的实质价值。8)

具体而言,公正、效率、效益、自由、秩序等这几个概念作为法所追求的实质价值,争议不大。“但是这些价值并不是杂乱无序地组合在一起的,而是以一种具有层次性的价值体系的形式存在的。9) ”也即是说,“从整体上而言,法应当是这些价值的完美结合,但就各个具体的部门法而言,在追求价值整合的理想状态时,不可避免地会对某种或某几种价值准则有所侧重,并在此基础上力求兼顾其他价值准则。10)”

具体到民事执行法领域,效率价值显然被提升到了一个尤其重要的地位,这是由民事执行权的性质决定的。“权力必然蕴含着特定的价值,价值是权力设置、运行获得正当性的源泉。人们通过法律设置某项公权力必然基于特定的价值考量。因此,在权力的诸要素中,价值对其他要素起着综合指导和规制的作用,违背既定价值的权力活动是权力的不正当行使,并将导致权力功能削弱甚至丧失。”11)民事执行权其行政权与司法权兼具的权力属性决定了执行权所追求的价值取向同时包含效率和公正。“就执行实施而言,就是要穷尽法定执行措施,做到严格依法、规范、文明执行;就执行裁决而言,则应做到公平居中,不偏不倚。……执行权的两种价值具体到执行实施权和执行裁决权,是各有侧重的,执行实施过程侧重于追求效率价值,体现效率优先;而执行裁决过程则侧重于追求公正,体现裁决的公平和中立。12)”同时,从民事执行权行使的目的来看,效率也是一个最为核心的追求。“民事执行权力运行的目的不在于确认权利、解决纷争,而在于实现已为执行依据所确认的权利。据此,如何高效地实现执行依据所确认的权利,是民事执行权力运行的根本任务之所在,体现其正当性和合理性的价值应当是效率,因为高效率的执行不仅意味着执行目的的实现,更意味着执行目的以最优化的方式得以实现。13)”

因此,作为民事执行程序一个重要组成部分的委托执行制度,其价值选择自然也是更倾向于效率的。实际上,从民事执行管辖权的角度而言,委托执行也可以被看作是委托法院出于执行效率的需要而对执行管辖权的一种让渡,自然,这种让渡也只在有得到执行效率提升的回应时,其合理性才能够得以成立14)。因而,委托执行制度是对执行管辖制度的重要补充和灵活变通,充分体现了诉讼经济与诉讼效率原则15)。总而言之,委托执行制度本着对效率价值的追求,其立法初衷就在于通过一系列合理的制度建构,尽可能规避异地执行带来的执行效率低下和风险,实实在在地加快权利兑现过程。

四、一种或许更好的制度假设

现行的委托执行制度无疑是以执行高效率为导向的,然而就S县法院的具体实践而言,却总是暴露出这样那样的实际问题,轻则造成执行拖沓,重则与制度初衷背道而驰。这或许正说明,对于效率的追求,不仅要体现在高效的程序设置上,更要体现在高效程序的可操作性和有保障上。笔者曾反复思考,是否能通过一些修正来完善现行的委托执行制度,如在现行规定的基础上统一规范委托执行的前置查证程序,厘清委托法院和受托法院各自的证明责任。然而考虑到发达地区与欠发达地区法院在执行协作资源掌握上的巨大反差,硬性的统一规定必然超出西部欠发达地区法院的实际能力。考虑至最后,笔者最终形成了一个大胆的设想,即:建立以事项委托为主导、全案委托为例外的新的委托执行制度。

(一)具体的程序设想

首先,委托执行原则上只允许将单独的执行事项对外委托。单独事项大致可分为委托送达、委托调查、委托处置三大类。委托送达即委托异地法院送达执行程序中的各种通知书、裁定书、告知书等法律文书;委托调查主要指委托被执行人住所地所属的异地法院调查被执行人的财产情况;委托处置包括委托执行财产所在地法院采取查封、冻结、扣划、评估、拍卖等执行措施。在涉及需要查询处置被执行人的银行存款等易于转移的财产时,委托法院也可以在委托调查函中同时赋予受托法院临时处断权,也即将委托调查和委托处置合并委托。对外委托单独的执行事项不影响原执行案件的归属,委托法院不得据此作结案处理,但为了合理体现受托法院的工作量,受托法院可以就受托事项单独立案。

其次,特殊情形下经沟通可以全案委托。这是为部分涉及社会稳定、涉及地方保护主义、涉及深层次政策考虑等特殊因素案件预留的制度出口,但也必须以双方充分沟通协商为前提,严禁以此为借口不经协商的径行委托。

再次,委托执行的地域要件可以适当变通。原则上仍然以跨省、自治区、直辖市为对外委托的地域要件,但也不做“一刀切”,对于辖区面积大,交通欠发达的省,可以经省高级人民法院同意,进行省内委托。

最后,严格监管制度,明确责任追究机制。在备案和审批之外,在省一级法院建立不定期抽查制度,重点整治不符合规定的临近委托,以及受托无正当理由拒不协助等现象。所有违规行为,一经抽查核实,在相应的内部绩效考核制度中扣除相应分值。

(二)与现行制度相比的优势

这种以事项委托为主导、以全案委托为例外的制度并没有背离委托执行力求减少异地执行的初衷。对于大多数执行案件而言,处理过程无外乎都是由送达、调查、处置这几个环节构成的,把这些单独的环节分别对外委托,同样可以规避异地执行,与此同时还在某种程度上强化了执行法官对于执行节奏的把握。试想,在执行财产分属不同异地法院管辖的情形下,事项委托的价值就更加不言而喻了。

从另一个角度而言,虽然与全案委托相比,单独事项委托可能存在一个案件需要反复委托多次的问题,但同样也应当看到,在这种制度架构下,委托法院始终都没有脱离对案件的责任,这种职责所在的紧迫感和执行结案的压力,会敦促执行法官随时关注委托事项的进展。这种紧迫感和压力,也正是保证委托执行制度不沦为法院间相互“踢皮球”窍门的关键所在。如果能够切实增强程序运行的保障性,那么适度的程序繁复在笔者看来是值得的。

再者,允许受托法院就受托事项单独立案,可以更加合理地反映受托法院的工作量,使其在外部监管的压力之外,更添一分内部激励的动因,对于受托事项的保质保量完成,进而对委托执行制度的切实有效运行都是大有裨益的。

结语

一项司法制度的建立和完善,既需要自上而下的规范引导,也离不开自下而上的运行反馈和修正。《规定》施行以来,已在执行实践中经受了三年的实践检验。笔者将S县法院三年来的委托执行工作作为一个活检样本,将其运行状况作最真实的展示,并对各种乱象进行病理剖析,正是希望以管窥之力,而对委托执行制度的进一步完善有所助益。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1)最高人民法院显然注意到了这个问题,因此在2010年的下半年,在全国范围内开展了一次针对委托执行积案的集中清理活动,并在总结活动经验的基础上,对有关委托执行制度的司法解释进行了修订,这也是《关于委托执行若干问题的规定》出台的背景。

2)笔者深感,目前无论是理论界还是实务界,有关委托执行制度的研究成果明显偏少。在中国知网以“委托执行”为关键词进行检索,相关论文有116篇,其中成文于《规定》颁布施行以后的仅有14篇,且其中涉及实证研究的只有3篇。可以看出,目前学界着眼于《规定》施行后委托执行制度实际运行状况的实证调研明显不足。

3)统计区间自2011年5月16日至2014年6月10日,前者为《规定》正式施行之日,后者为S县法院2014年上半年司法统计数据的截止日。

4)当然这是基于一般情况而言,如果考虑到地区发展的差异,各地法院掌握执行协作资源的不均衡,例外情况还是有的。如S县法院就曾遇到过另外一个真实案例:B市F区人民法院委托S县法院执行一案,S县法院收到委托执行函及案卷材料后即着手开始调查被执行人A的财产状况。由于S县法院案多人少矛盾尤其突出,点对点查控机制又尚未建立,调查范围基本上限于房产、车辆、工商、税务以及近距离内的几家大型国有银行。经过调查,S县法院未发现被执行人A在本院辖区内有可供执行的财产,遂将案卷材料连同查询结果退回B市F区法院。随后不久,S县法院再次收到B市F区法院关于该案的委托材料,这一次F区法院附上了其通过联网查询系统查询到的被执行人A的财产信息,信息显示A在S县某商业银行(S县法院查询范围之外)确有账户且账户内尚有余额。由此可见,基于地区发展的不均衡,如果对前置查证程序作一个统一的硬性规定,效果不一定会令人满意。

5)姚建宗:《中国特色社会主义法的价值论》,载《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2013年第3期,第15页。

6)郑明哲:《论法的价值层次》,载《广西政法管理干部学院学报》2005年第1期,第9页。

7)卓泽渊:《论法的价值》,载《中国法学》200年第6期,第33页。

8)张宇飞:《论法的价值追求及实现》,载《长春理工大学学报》2011年第1期,第53页。

9)张宇飞:《论法的价值追求及实现》,载《长春理工大学学报》2011年第1期,第54页。

10)童兆洪:《民事执行权的理论构建》,吉林大学2004年博士论文,第38页。

11)童兆洪:《民事执行权性质再认识》,载《浙江学刊》2005年第3期第 136页。

12)童兆洪:《民事执行权若干问题研究》,载《法学家》2002年第5期 第99页。

13)童兆洪:《民事执行权的理论构建》,吉林大学2004年博士论文,第43页。

14)学界历来主张,执行管辖权的确定本就应当遵循经济、有利于案件执行、坚持分工合理等原则,这种基于效率考虑的管辖权让渡应当说是与执行管辖权的基本原则相暗合的。见赵祥华:《民事执行管辖问题研究》载《山东审判》2003年第4期,第85页。

15)张韬:《对委托执行制度的探讨》载《安徽冶金科技职业学院学报》2006年第10期,第122页。