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司法建议助推社会治理现代化实证研究——以S法院司法建议运行机制为样本

文章来源:作者:罗登亮、张洪亮     发布时间:2017-07-28 15:28:43

一、引言

      为助推社会治理体系与治理能力现代化,基层法院基于自身的社会功能定位,党委政府的执政执法要求,基层社会的法治状况,除积极履行审判执行职责外,还通过从事司法建议活动,积极参与社会管理创新。[1]司法建议是人民法院常态运用的颇具中国特色的一项社会治理方式。它来源于前苏联创造的“法院批评制度”,并在新中国成立初期以“检察建议”和“法院建议”形式影响具体的法律实践。[2]近年来,最高人民法院主要从参与社会治理创新的角度来进一步凸显司法建议工作的重要性。2007 年3 月, 最高人民法院在《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》中明确提出:“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段, 是人民法院审判职能的延伸。” 2012 年 3 月, 最高人民法院又在《关于加强司法建议工作的意见》中, 明确地将司法建议主动纳入社会管理创新中, 并明确向各级法院提出要求:“要高度重视和充分运用司法建议来扩展审判效果, 以司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的重要切入点和有效方法, 充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、推动社会建设中的重要作用, 不断提升人民法院化解社会矛盾和参与社会管理创新的能力和水平。”

二、基层法院司法建议助推社会治理现代化的应然功能

      在应然状况下,基层法院助推国家治理能力的提升主要是指“人民法院在司法活动中适度主动,善于从司法活动中发现经济社会发展中的问题,为党委、政府决策提供有价值的参考,为司法决策提供可靠的依据;建立健全预警机制把经济社会发展变化可能反映在司法领域的各种情况和问题,预料在前,应对在前。”[3] 基层法院积极助推国家治理有利于满足自身利益,回应党委政府需求,改变社会法治状况。

(一)满足基层法院延伸审判职能,服务中心工作的客观实际

      基层法院的核心职能在于通过审判执行活动,定纷止争。长期以来,基层法院的司法工作与行政机关的执法工作之间是一种单向的依赖关系,尤其是基层法院在审判行政案件时很大程度上取决于行政机关的执法意识、执法能力以及执法意愿。基层法院参与国家治理的能量并没有得到充分地发挥。然而,随着全面推进依法治国战略的推动,司法系统尤其是基层法院逐渐成为国家治理体系的重要组成部分。在国家治理体系全面改革创新的宏观背景下,基层法院逐渐脱离传统司法理论的“被动性”定位,开始积极地大力延伸审判职能,研提司法建议,全面服务中心工作。除此之外,最高人民法院相继出台的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》等相关规范性文件;地方各级法院也纷纷出台加强、规范司法建议的规范性文件,如上海市高级人民法院出台《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》,江苏省高级人民法院出台《关于进一步加强和规范全省法院司法建议工作的意见》,这些应运而生的规范性文件推动基层法院从制度层面突破司法“被动性”的历史藩篱,为司法建议机制的创新注入了强劲的规范源泉。

(二)回应党委政府对法院参与国家治理创新的客观要求

     十八届三中全会以来,国家治理能力与治理体系现代化已经成为党委、人大、政协、政府、司法机关等齐心协力共同追求的重要使命。以党委领导、党政合作为基础的高位推动形态,更明确、具体地向各级法院提出积极主动地参与国家管理创新的要求。对于基层法院而言,更需要围绕审判执行工作,主动发掘带有普遍性、倾向性的突出问题或苗头,并及时向相关部门提出切实可行的建议,以便这些部门迅速作出回应,解决问题。在这种高位推动之下,基层法院不得不主动摒弃仅埋头办案,解决纠纷,不抬头思考,预防纠纷的传统思路,与党委政府及相关职能部门一道共同找寻提升治理能力的良策,探索管理创新的路径。笔者所在的C市法院系统,目前正在如火如荼的开展打造“三型法院”的主题活动,其目的之一就是全力服务大局,自觉把法院工作纳入工作大局中谋划推进,着力为经济社会发展营造和谐稳定的社会环境、规范有序的市场环境、廉政高效的政务环境、公平正义的司法环境、崇法商德的人文环境;注重从末端审判中发现前端经济发展、环境营造、社会治理、依法行政等普遍性问题,充分发挥司法大数据服务大局、服务决策、服务发展的作用,当好党委政府的法治参谋助手。

(三)改变社会法治能力不足的客观状况

     由于我国法治社会建设起步较晚,法治教育开展得不充分,导致法治意识、法治素养并没有较好地在普通公民、国家机关、企事业单位中发展,尤其是面对已经遭遇的纠纷,对于法院的相关裁判,仅仅关注利益上的得失或情面上的输赢,缺乏对裁判信息的获取与转化,更缺乏对引发纠纷的法律风险的反思与预防。具体而言,普通公民因安全意识淡薄、投资风险意识缺乏、法律意识不足,往往经常遭遇交通事故纠纷、民间借贷纠纷等。部分国家机关工作人员,由于受到工作方法、工作素能、工作意识等制约,对于履职过程中暴露出的风险及问题,缺乏必要的重视及有效的监管,以至于政府信息公开、商品房销售等纠纷频发。部分企业由于受到内部管理机制缺乏、风险预防举措不足、法律素养不高等因素限制,对于企业经营中的法律问题缺乏修正的能力,以至于劳动争议、买卖合同纠纷等频发。[4]这些状况发生的深层问题主要在于上述主体几乎无法从法院的司法裁判中获取对于强化自身管理创新,减少纠纷发生的有价值信息,并以此作为改善自身行为,间接推动国家治理的重要依据。为此,基层法院不得不通过审判执行工作,敏锐地捕捉各个自然人或组织机构,在生活、生产、管理等活动中的具体问题及潜在风险,并通过有效方式向相关主体提供切实可行的建议。基层法院作出的司法建议以案件审判为出发点,凝聚了法官群体的智慧,往往具备较强的裁判信息获取能力、裁判信息转化能力、举措启动与落实能力[5]等方面的能力。司法建议的作出与落实将有利于发现国家治理中的风险所在,分析风险的潜在诱因,并提出有针对性的风险防控之道,逐渐推动法治社会的形成。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                

三、司法建议促进社会治理现代化的系统性困境

     司法建议对于社会治理体系现代化的重要作用,随着我国社会经济的发展以及法治进程的推进正在日益显现,但是通过对S法院近三年来提出的司法建议的实证研究,我们可以发现,司法建议目前仍然在静态关系、动态运作、实践效果三个层面上都存在不尽如人意的地方,以至于产生系统性困境。

(一)司法建议的静态关系结构失衡、发展畸形

     对于司法建议静态结构的分析,我们可以利用法律关系构成理论,对近三年来S法院提出的相关司法建议,区分为司法白皮书、综合司法建议、个案司法建议三个类型,并从司法建议的制作主体、发送对象以及主要内容予以实证分析(具体内容详见表一)。

 

     司法建议类型

 

司法白皮书

综合司法建议

个案司法建议

数量

17

4

19

制作主体

 

行政审判庭(16个)、道路交通事故审判庭(1个)

研究室(4个)

行政审判庭(18)、劳动争议审判庭(1个)

发送对象

 

区级政府、全社会

区委、区政府

行政诉讼被告及民事诉讼被告

主要内容

16个行政审判白皮书主要包括上一年度行政案件的基本情况、反映出的主要问题、提出依法行政的建议、提示涉稳敏感案件;1个交通事故白皮书主要包括上一年度交通事故案件的基本情况、审判中面临的主要问题、优化道路交通治理的建议。

2个关于加强商品房领域治理的司法建议;1个关于加强民间借贷领域治理的司法建议;1个关于加强商业综合体领域治理的司法建议。

3个涉稳敏感案件的司法建议;8个通过个案促进依法行政的司法建议;5个行政机关负责人出庭司法建议;2个行政案件协调处理司法建议。

 

表一:2013年—2015年S法院司法建议概况

      通过对S法院近三年来司法建议的实证研究,发现司法建议无论是在制作主体,发送对象还是具体内容上都存在结构失衡的状况,并呈现畸形发展的状态。具体表现为三个方面。

     1.司法建议主要由行政审判庭、研究室制作,制作主体比较单一。S法院的司法建议主要由S法院的行政审判庭、研究室制作,道路交通事故审判庭、劳动争议审判庭仅各制作了1个司法建议。其他部门在近三年没有制作一条司法建议。S法院共有23个部门,参与司法建议制作的主体仅有4个,参与率仅为17.39%。这就呈现了司法建议在制作主体方面的结构失衡。其中行政审判庭在司法建议制作方面表现最为积极,近三年,行政审判庭每年都要向S区区委、区政府、区人大、区政协提出《关于我县行政案件司法审查情况的报告》。此外,行政审判庭还向人社局、质监局、房管局等区级部门提出了13条司法建议。研究室主要针对本年度发案比较集中的民事领域向区委区政府提出加强该领域治理的综合司法建议。近三年,研究室已先后向区委、区政府提出了关于加强商品房、民间借贷以及商业综合体三个领域治理的司法建议。

     2.司法建议主要向公权力主体发送,发送对象比较单一。S法院的司法建议主要发送区委、区政府以及相关区级政府职能部门等。近三年来,没有向行业协会及一般社会团体发送任何司法建议。仅有一条司法建议是劳动争议审判庭发送给某件劳动争议案件的被告某鞋业公司。这就导致司法建议过于关注公权力运行的相关机构,注重公权力主体在社会治理中的传统主导地位,而忽视私主体在社会治理中尤其是社会治理创新中的参与地位。此外,S法院发送的司法建议没有一条是向被诉行政主体的上级主管部门提出的。这种畸形发展将完全不利于司法建议在社会治理创新中最大程度的发挥功能整合的作用。

     3.司法建议涉及的领域局限,内容缺乏操作性。近三年,S法院行政审判领域的司法建议32条,占比80%;民事审判领域的司法建议8条,占比20%;刑事审判、执行领域均没有任何司法建议,刑事审判业务部门、执行局对个案处理过程中,尤其是重大疑难案件缺乏必要的司法建议意识。近三年,在既有的司法建议中,个案司法建议19条,占比47.5%;综合司法建议4条,占比10%;司法白皮书17条,占比42.5%。司法建议大部分都偏重一案一议、一事一议,建议立意较低,对于社会治理有较大推动作用的司法建议较少。司法建议的制作者尤其是审判业务部门往往习惯于从具体的个案、微观的角度切入,而提出司法建议。很少从纠纷产生的宏观背景出发,以全面系统的视角,提出更彻底的解决方案。除此之外,大部分司法建议的内容比较简单,具体语言文字比较空洞,无法深入透彻的探究问题的实质,剖析问题产生的根源,提出切实可行的建议,以至于接受司法建议的单位无法依据司法建议将工作具体落实。[6]除此之外,有的司法建议虽然向党委、人大、政协、政府等具有不同职责的部门提出,但仅在称谓上作出区分,在建议举措及用语上几乎完全相同,模式化色彩严重。

(二)司法建议的动态运作流程单一,互动协作匮乏

      梳理上述40件司法建议的动态运作流程,我们发现依据司法建议的类型及重要性,S法院司法建议具有四种运作流程(详见图一)。

               提交                提交            发送

审判业务部门拟稿           分管院领导核稿         院长审签        被建议单位

 

司法白皮书的运作流程

 

            提交                    提交            发送

研究室拟稿            分管院领导核稿            院长审签          被建议单位

 

综合司法建议的运作流程

 

                    提交                提交         发送

审判业务部门拟稿           分管院领导核稿        院长审签        被建议单位

涉稳敏感个案司法建议的运作流程

 

                提交              发送

案件承办人拟稿             庭长审签         被建议单位

 

普通个案司法建议的运作流程

图一:司法建议运作流程图

     通过上图,我们发现司法建议的制作程序通常是,审判业务部门或者研究室通过梳理诉讼案件中具有普遍性、倾向性的问题或者重大疑难问题,在案件审理过程中或者结案后总结提炼具体问题及相关司法建议,并草拟司法建议书报分管副院长、院长审签后直接发送给被建议对象。在司法建议的制作过程中,草拟司法建议的部门通常不会征求法院内部其他部门的意见,即使征求也很难获得有价值的意见;也不会在司法建议制定之前或者制定过程中主动征求被建议单位的意见建议。这一方面是由于司法建议制定过程中,无论是针对法院内部,还是针对法院与被建议单位之间都缺乏通畅的司法建议沟通协商机制或前期调研机制,另一方面是由于司法建议草拟部门缺乏前期调研有的放矢,沟通协调确保效果的主观意识。据访谈,仅有当被建议单位收到司法建议后长时间仍然未作任何反馈时,司法建议草拟部门才会浅尝辄止地电话询问被建议部门司法建议的处理情况。S法院2015年向X区区委、区人大、区政府发送的《关于X区行政案件司法审查情况的函》,历年来向S区区委、区人大、区政协、区政府发送的《关于我县行政案件司法审查情况的报告》,向安监局、环保局等区级部门发送的个案司法建议都是通过单一程序,由司法建议草拟部门全部办理前期调研、问题提炼、建议提出、文书制作、跟踪归档等全部流程。期间,S法院并未跟其他区级部门对于司法建议的制定有深入的沟通、协作。S法院内部,除了研究室会协助相关业务庭完成一些司法建议的校对、修订工作外,其他部门几乎没有参与到司法建议的制定程序中。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

(三)司法建议采纳效果不佳,执行落实不到位

     “司法建议的效果有点像舆论监督,提出的问题再有针对性,能否发挥作用也得看被建议者的态度”。[7]从司法建议推动社会管理治理能力提升的功效而言,法院制作和发送高质量的司法建议只是司法建议推动社会管理能力的前提之一。司法建议能否切实地推动社会管理能力提升关键还在于接收司法建议的单位是否能够充分地采纳司法建议,严格地落实执行司法建议。

     1.司法建议回应情况的三种形式。经实证研究,S法院近三年发出的40件司法建议都得到了被建议单位的回应,依据司法建议采纳效果的区分可以将回应方式细化为三种:书面回应,召开专题研讨会,完全贯彻落实建议。实践中,依据被建议对象的不同,书面回应具体包括两种情形:当被建议对象是区委区政府时,书面回应具体是指被建议单位的主要领导以批示形式就司法建议的内容作出评价或对建议的采纳作出指示。当被建议对象是区政府职能部门或者公司企业时,书面回应具体是指被建议对象以单位名义将建议的采纳情况以书面形式返回到法院。(具体回应情况,详见表二)

 

 

 

表二:司法建议回应情况表

   司法建议类型

回应方式

司法白皮书

综合司法建议

个案司法建议

书面回应

17

4

19

召开专题研讨会

4

2

5

完全贯彻落实建议

0

0

3

      2.被建议单位对于司法建议的回应大都停留在书面回应层面。从上表可以看出S法院发出的司法建议以书面方式回应的共有40件,以召开专题研讨会方式回应的共有11件,以完全贯彻落实建议方式回应的共有3件。据此可知近三年S法院发出的司法建议都受到了被建议对象的书面回应,但是仅停留在书面回应层面,大多数司法建议并没有开展专题调研,更没有完全贯彻落实。有的主要领导详细审阅司法建议后,针对建议的具体内容给出具有针对性的批示,为司法建议的贯彻落实提高指引。如2014年S法院向T区党工委发送了《关于加强房地产交易监管促进T区房地产市场健康发展司法建议的报告》,T区党工委书记在该报告上作出肯定性批示:“1.应研究从制度上防止隐患纠纷的措施,切实纠正以前房地产开发、管理中存在的乱象。2.对可能引发的群体性事端的个案要提前研究,争取措施,把矛盾解决在前。”有的主要领导在批示司法建议时,对于建议的具体内容不予具体评价,而是传阅分管副区长。如2016年S法院向S区区委提出《关于加强治理商业综合体领域矛盾纠纷的对策建议的报告》,S区区委副书记在该报告上批示“所提建议,请各位副区长阅,并积极采纳。”

      3.司法建议的贯彻落实情况与司法建议的具体内容与书面回应都存在较大差距。S法院提出的司法建议都针对司法审判中发现的问题提出了具体的完善举措。某些被建议单位的书面回应也针对建议举措给出了具体的采纳反馈。但是实践运行中司法建议的相关举措并没有很好的贯彻落实。在S法院向公权力组织以及公司企业提出的司法建议中都存在这一问题。如2014年S法院向S区政府发送了《关于我区行政案件司法审查情况的报告》,提出了转变观念,依职权行政;重视行政诉讼,做好应诉工作;强化举证责任及证据意识;正确行使上诉权;加强政府信息公开工作五条建议。S区区长批示“近期召县上相关部门专题研究一次”。领导批示以后,虽然相关政府职能部门召开了专题研讨会,但并没有围绕建议提出的强化举证责任、证据意识,加强政府信息公开工作出台相关制度,也没有就转变行政观念,提高依法行政执行具体的完善举措。S区行政机关目前在履职过程中仍然在用权观念,应诉准备,证据意识,信息公开等方面存在较大问题。当然,这一方面与法院提出的司法建议缺乏较强的操作性有关系,但是S区行政机关落实司法建议的被动性也是司法建议效果难以实现的重要原因。[8]此外,2016年S法院针对陈某诉某鞋业公司劳动争议案件,向某鞋业公司提出,通过民主程序制定完善的规章制度;将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示或告知劳动者;注重加强对管理人员的法律培训三条司法建议。某鞋业公司收到司法建议3日后便针对S法院提出的三条司法建议一一回应,表示要及时通过民主程序修定、完善相关规章制度;完善规章制度的公示;完善培训并做好记录。但后期仍有该公司职工以该公司规章制度制定不符合法律程序且未充分保障劳动者知情权到我院起诉,要求保护其合法权益。

四、建构多元性的司法建议工作机制

     人民法院通过司法建议最大限度地促进参与社会管理创新是一个系统性的工程,需要人民法院、被建议单位,被建议单位的上级组织三个主体共同着力,致力于建构多元性的司法建议工作机制。[9]

(一)司法建议的提出:建构多维度司法建议程序

     要使司法建议最大限度地促进社会治理能力提升仅凭法院内部某个部门或某个法官的单一付出是根本无法完成的任务。司法建议程序的完善应当致力于构建多维度司法建议程序。具体而言,应当主动建构司法建议前期调研机制与司法建议制作机制。

  1. 建立司法建议前期调研机制

      司法建议并非越多越好,而要以必要为限。司法建议的提出应该秉持一种“宁缺毋滥”的态度。为此,法院在向相关部门提出司法建议前必须经过详细调研,启动司法建议前期调研机制,确保司法建议的必要性、针对性以及实效性。

      具体而言,司法建议前期调研机制主要包括以下流程:(1)法院开启问题提示环节。承办法官在案件审理过程中发现具有一定倾向性、代表性或普遍性的问题,认为需要制作司法建议从法律角度或合法合规性方面向相关单位作出问题提示,便应当立即告知被建议单位(2)被建议单位专题调研环节。被建议单位应围绕法院的问题提示进行专题调研,详细分析实践运行中是否存在问题提示中的问题,问题产生的原由,解决问题的举措,并及时向法院作出反馈。(3)法院对被建议单位的反馈甄别环节。法院若认为反馈具有合理性,通过充分沟通后发现没有必要发出司法建议,则通知被建议单位。相反,若法院仍认为有必要发出司法建议的,则通知被建议单位旁听庭审。(4)法院对拟提司法建议的会议调研环节。对法院通过了解被建议单位参加旁听与否,可以了解其对司法建议工作的重视程度。必要时,还可以召开论证会或研讨会,邀请相关领域专家或者协调部门领导参加会议。(5)法院对拟提司法建议的实地调研环节。法院综合各方面的意见,认为需要了解实地了解相关情况的,还可到被建议单位及与案件相关的部门实地走访、调研。综上,经过以上5个程序,法院便对司法建议的提出有了较全面的前期调研。

2.建立司法建议制作机制

      目前,法院司法建议的制作仍然是各业务庭承办法官或研究室干警拟定初稿,然后报分管副院长、院长审签,最后以院党组或者法院的名义发出后报院办公室备案存档的单线型运作模式。然而,司法建议质量的高低很大程度上取决于司法建议制作机制的完备程度。为此,一方面,需要明确法院内部各个部门之间的职能分工。另一方面,需要确立以承办法官为中心的动态协作机制。

      一是厘清司法建议职能分工,确保司法建议制定内部运行顺畅。具体而言,审判业务部门要充分发挥其与大量案件接触的资源优势,积极挖掘审判实践中存在的具有倾向性、代表性以及普遍性的问题,并积极收集相关数据,拟定个案司法建议。此外,行政审判庭要发挥行政审判优势,积极提出行政审判白皮书,交通事故审判庭、房地产审判庭、劳动争议审判庭要充分发挥各自对专业审判领域的优势,制作交通事故纠纷、房地产纠纷、劳动争议等专项审判白皮书。研究室主要负责统筹协调并撰写综合性司法建议,总结司法建议工作开展情况,并将优秀的司法建议予以报送及宣传。办公室主要负责编辑司法建议文本、管理司法建议文号,并统一归档。政治处主要负责组织优秀司法建议的评选活动,对在司法建议工作中表现突出的部门及个人进行表彰,并开展专项的司法建议工作培训。

     二是确立以承办法官为中心,其他人员积极辅助的动态协作关系。承办法官主要负责发掘司法建议案例,整理司法建议素材,梳理审判中发现的具备司法建议可能性的问题。审判业务部门司法建议具体撰写人主要负责对司法建议文本语言的组织,初稿的完成。审判业务部门领导主要负责召集庭务会议对司法建议的涉及问题进行甄别,并研讨问题的产生原因及相关的应对举措;并适时督促司法建议的起草人完成具体工作;初步审核司法建议文本质量。综合性司法建议及司法白皮书还需要分管院领导及院长积极参与调研、审核工作。在重大司法建议的制作过程中,还要召开专业法官会议或审判委员会会议对此进行专题研讨。

(二)司法建议的落实:出台行政机关办理司法建议的规定

     司法建议目前总是“石沉大海”或“虎头蛇尾”,一个非常重要的原因就是现有法律法规与司法建议促进社会治理能力提升的功能发挥不相适应,司法建议活动的深化有赖于更加夯实的制度基石。在我国目前的法律体系中,仅有《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国法官法》对人民法院提出司法建议做了相关原则性规定,但是以上法律规定的范围都非常狭窄,而且仅规定人民法院“可以”提出司法建议,对接受司法建议的单位的相应反馈落实机制并没有明确的规定。此外,最高人民法院出台的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》《关于加强司法建议工作的意见》也仅是法院系统的内部性规定,对被建议对象没有强制力。为进一步减少司法建议“石沉大海”“虎头蛇尾”现象,作为接受司法建议最频繁的行政机关有必要出台相关规定,从制度上保障人民法院提出的司法建议能够更好地促进社会治理能力提升。[10]具体而言,我们可以从行政机关办理司法建议的原则,办理司法建议的主要机构,办理司法建议的主要程序以及办理司法建议的责任追究与考核激励四个方面完善行政机关办理司法建议的相关规定。

      1.行政机关办理司法建议时应当遵循严格依法、积极主动、准确及时的原则。严格依法是指行政机关应当严格依照相关法律法规对法院提出的司法建议进行研究、回复、采纳。积极主动是指行政机关应当积极主动对司法建议进行研究、回复,不得无故拖延或视而不见。准确及时是指行政机关应准确把握内容,严格遵循时限,确保对司法建议的办理准确及时。

      2.依照我国行政机构的组织体系办理司法建议的主要机构应该是各级人民政府法制机构。人民法院在向相关政府职能部门发送司法建议时,可以将司法建议同时抄送政府法制机构,以便于政府法制机构掌握司法建议的动态情况。各级人民政府法制机构应当积极主动对行政区域内行政机关办理司法建议的工作进行指导、监督、协调,确保司法建议能最大程度的发挥功效。

     3.行政机关办理司法建议的程序主要由六个环节构成。第一,司法建议的接收程序。行政机关在收到人民法院发出的司法建议以后,应当统一编号登记在册,依照部门职责分工,明确具体的分管领导、承办部门以及承办人员,并将司法建议的处理情况第一时间抄送政府法制机构备案。第二,司法建议的反馈落实程序。行政机关若认为人民法院提出的司法建议合法合理,具备可操作性以及实践意义,应当及时采纳,立即落实,并将司法建议的处理情况及时反馈人民法院。行政机关若认为司法建议暂时不具备可行性或者现阶段难以解决,应当第一时间向人民法院详细说明原因。行政机关若认为司法建议涉及的职责并非其依法应当履行的,应当及时告知人民法院,并列明法律依据。第三,司法建议的沟通协调程序。各级政府法制机构应当密切与人民法院的沟通联系,认真听取人民法院对行政机关办理司法建议工作的相关建议。行政机关在办理司法建议的过程中,应当密切与人民法院联系,并及时听取人民法院的意见。第四,司法建议办理时限。行政机关应当在收到人民法院发出的司法建议之日起60日内完成对司法建议的办理,并书面回复人民法院,并将回复同时抄送同级政府法制机构。确因情况复杂,不能在规定的时限内办理完成的,经单位负责人批准后,可以适当延长,并书面告知人民法院,并注明延期原因。延长时限不能超过30日。第五,司法建议的再次办理程序。若人民法院不满意行政机关对司法建议的办理情况,行政机关应当重新调研、认真办理,并在30日内办结。第六,司法建议的归档。办理司法建议的行政机关应当将司法建议的相关材料在办结后30日内整理、归档。

     4.办理司法建议的责任追究与考核激励。对于行政机关不积极办理、不认真办理或者拖延办理司法建议,造成严重后果的,由政府法制机构建议有权机关依法予以处理。为加大司法建议的监督考核,可将行政机关办理司法建议的情况纳入年度依法行政工作考核,此外,对于积极办理司法建议的相关行政机关可以给予记功或其他奖励。

(三)司法建议的提升:构建司法建议综合治理机制

     为增强接受建议单位对司法建议的重视程度,有效提升司法建议的采纳效果及执行落实,可以法院为中心与地方党委政府、上级法院、被建议单位、被建议单位上级主管部门、新闻媒体共同建立司法建议综合治理机制。具体而言要建构司法建议综合治理的三个程序。第一,建构司法建议回访程序。法院在发出司法建议以后,不能仅仅是坐等被建议单位答复,而是要由司法建议的具体制作部门,采用定期与不定期结合的方式,主动了解建议落实情况,征求建议落实过程中的意见,必要时还可以积极协作被建议单位落实司法建议。[11]第二,建构司法建议综合协调程序。司法建议的具体制作部门在对司法建议落实情况进行回访的同时,还可以将建议的具体落实情况向地方党委政府汇报,以争取党委政府的协调;向上级法院报告,以获得上级法院的指导;与被建议单位的上级主管部门取得沟通联系,以争取其帮助,从而使司法建议得到最大程度地落实。第三,建构司法建议的公开程序。可以借鉴上海法院的有益做法,建立司法建议网上信息库,由司法建议承办部门将其发出的司法建议的内容,落实情况,时间节点等录入信息库,以达到督促、查询与互动的效果。

结   语

     人民法院积极发出司法建议实质上符合人民法院积极参与社会治理,提升社会治理能力的希望,也客观上符合整个社会治理能力乃至国家治理能力与治理体系现代化的需要。但是,现阶段司法建议“石沉大海”“虎头蛇尾”的现象屡屡发生,[12]不得不让我们重新改革我国现有司法建议工作机制,并以人民法院、被建议单位,被建议单位的上级组织三个主体为着力点,致力于建构多元性的司法建议工作机制,以切实提升人民法院参与社会治理能力与治理体系现代化的综合贡献。

 

 

[1] 最高人民法院的倪寿明提出应“健全完善司法调研、司法建议、司法审查、司法解释四项工作机制,凸显审判工作的延伸功能,作为法院推进社会管理创新的主要举措。”参见倪寿明:《人民法院在推进社会管理创新中的职能定位》,载《人民司法》2010年第3期。

[2]关于司法建议的历史沿革,参见郑智航:《司法建议制度设计的认识偏差及校正——以法院参与社会管理创新为背景》,载《法学》2015年第2期。

 

[3]公丕祥:《坚持能动司法,依法服务大局》,载《法律适用》2009年第11期。

[4] 参见刘思萱、李友根:《社会管理创新为何需要司法建议制度》,载《法学家》2012年第6期。

[5] 关于裁判信息获取能力、裁判信息转化能力、举措启动与落实能力的详细论述。参见刘思萱、李友根:《社会管理创新为何需要司法建议制度》,载《法学家》2012年第6期。

 

[6] 参见沈志先:《延伸审判职能 提升服务水平》,载《人民司法》2011年第11期。

[7] 刘晓鹏:《司法建议,为何没人“接茬儿”》,载《人民日报》2007年3月20日。

[8] 司法建议自身的柔弱性将可能造成法官排斥心理,从而导致司法建议的质量受到影响。参见姜明安:《关于司法建议的认识》,载《人民日报》2007年3月20日第10版。

[9] 对于司法建议工作的完善,有学者提出建立健全司法建议质量保障机制、跟踪督查机制、工作考核管理机制、协作联动机制。参见沈明磊:《司法建议工作若干问题研究——以江苏法院司法建议工作实践为基础》,载《法律适用》2012年第5期。

[10] 参见《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市行政机关办理司法建议暂行规定的通知》(渝办发[2011]274号)

[11] 参见刘思萱:《论功能变迁中的司法建议——中国特色司法制度的个案剖析》,载万鄂湘主编:《审判权运行与行政法适用问题研究》,人民法院出版社2011年版。

[12] 法院发出司法建议实质上是希望参与社会管理创新,提升司法地位,但实际上,司法建议的发出反而显示了司法权威的低下,甚至导致司法权威的降低。参见徐昕:《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》,载《学习与探索》2011年第2期。