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破产案件简化审中管理人选任及职责的变动创新——以对现行程序中管理人履职的全面观察为视角

文章来源:作者:蔡俐     发布时间:2017-07-28 15:31:28

“无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”

                                                                                                                                                ——棚濑孝雄

 

一、缘起——客观需求与效率原则下破产审理的新动向

     市场经济长足发展下,今日的企业情况已发生了重大的变化,中小企业特别是小企业居多,案件涉及的金额不大、债权人有限、案情简单。然实践中存在大量企业不能如其所愿低成本地退出市场的现象,于是其通过正常渠道退出市场的积极性大大降低,往往采用非正常程序解散公司、转移公司财产、躲避债务等手段强行退出市场。这实际上从另一个侧面反映了现有企业退市机制存在的手续繁琐、成本较高、企业难以承受的问题,退市企业期待有一种更为经济、简便的退市方式,破产案件的简易审理实际有了客观需求。

     2014年6月4日,国务院出台《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,要求“完善企业产值度,优化破产重整、和解、托管、清算等规则和程序……探索对资产数额不大、经营地域不广或者特定小微企业实行破产简易程序。”对破产案件的简易审理提出了指导意见。此外,根据汤维建教授的观点,“现代司法程序的重要价值目标之一便是法院在单位时间内化解案件的能力和比率,此即我国破产立法应贯彻的效率原则,办案效率变低,意味着当事人发动和利用破产程序所耗费的成本增大,当这种成本之和低于可能得到的效益时,当事人自然不会积极地诉诸并利用破产程序,简易破产程序是破产程序效率原则的要求。”[1]故而从市场经济发展需要、高效公正司法、优化司法资源和化解执行难题等角度出发,对破产案件进行简化审理是具有必要性和可行性的,当然的,也就对管理人职责的贯彻与实施提出了新的要求。

二、追本溯源——现行程序中的破产管理人定位分析

     破产管理人,是指破产案件受理后依法成立的,在法院的指导、监督之下全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、清理、估价、处理和分配等事务的专门机构。[2]

(一)现实镜像:人民法院主导的破产管理人选任

     人民法院在管理人的选任方面处于绝对的主导地位,管理人由人民法院指定的,接受债权人会议和债权人委员会的监督。我国破产法规定的管理人可以分为两类,一类是可以由有关部门、机构的人员组成的清算组担任,结合其他相关法律规定,由清算组担任管理人只是一种例外,只有在政府介入对当地经济有重大影响或关系社会稳定,或破产申请受理前已有清算组进入破产程序的,才允许所谓破产管理人参加到破产程序中。另一类则是由社会中介机构及其人员担任,也可由会计师事务所和律师事务所联合担任。同时《破产法》第24条对个人担任管理人的情形予以了确认,参加了执业责任保险的个人可以担任破产管理人。另因故意犯罪受过刑事处罚、曾被吊销相关专业执业证书、与本案有利害关系及具备人民法院认为不宜担任管理人的其他情形时不得担任管理人。其中与本案有利害关系这一消极资格的确认从管理人的身份、经济以及业务中立的角度进行了界定,对管理人身份的中立性提出了要求。

     根据最高院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》以及各省高院制定的相应管理办法,法院指定管理人一般有两种办法:随机指定和竞争指定。例外的方式是指定清算组。随机指定的方式主要适用于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件,通过在管理人所列名册的名单采取轮候、抽签、摇号等随机的方式公开指定管理人。根据《指定管理人规定》第22条,商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或者在全国范围具有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件,采取竞争指定方式。

(二)全面总结:兼顾债权人利益与债务人利益的管理人职责

     管理人的履职期间应自法院裁定受理破产申请指定管理人起,至重整监督期届满、管理人向法院提交监督报告之日或法院裁定认可债权人会议通过和解协议以及债务人与全体债权人就债权债务的处理自行达成协议、管理人向债务人移交财产和营业事务并向法院提交执行职务的报告之日或法院裁定终结破产程序、管理人向破产人的原登记机关办理注销登记完毕的次日止。

     就破产管理人的职责而言,可以分为为了债权人利益的职责和为了债务人利益的职责两大部分,前者包括把“债务人财产”蛋糕做大,让每一个真正的债权人参与到破产程序之中,并依法保证其各项权利的实现,扩大受偿比例;后者包括负责管理财产和营业事务,代表债务人参加诉讼、仲裁,对申报的债权进行审查,聘任债务人的经营管理人员负责营业事务等。

    1.接收债务人企业,包括接受债务人企业,控制债务人企业财产和管理权,即接管债务人企业的财产、印章和账簿、文书等资料。管理人在进行该项活动时,应当首先通过初步阅卷了解债务人企业的基本状况,并与债务人企业的原法定代表人和有关责任人员办理交接手续。接收的项目包括企业的实物资产;现金、有价证券、银行账户、商业票据;知识产权、对外投资、特许权、土地使用权等无形资产的权利凭证;企业公章、财务专用章、合同专用章、各部门印章、法定代表人印章等各种印章;企业法人营业支招、税务登记证、组织机构代码证、经营资质文件等与企业业务经营相关的批准、许可或授权文件;全部会计、审计、评估资料;公司章程、管理制度、股东名册、董事会、股东会、监事会决议等档案文件;各类合同等法律文件;诉讼、仲裁案件及案件材料;人事档案文件;电脑数据;其他商业、技术资料。

     2.管理人接管债务人财产、账簿、文书等资料后,应对债务人的财产状况进行全面调查,尽快制作财产状况报告,为召开第一次债权人会议准备资料。一方面,要组织相关专业人员对债务人破产申请裁定日的财务状况和破产申请裁定日前至少一年内的财务收支进行审计或审核,检查债务人在法院受理破产申请前一年内有无无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易的、对没有财产担保的债务提供财产担保的、对未到期的债务提前清偿的或放弃债权的行为;检查债务人在法院受理破产申请前六个月内有无属于债务人已不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力,但仍对个别债权人进行清偿的行为;检查债务人有无为逃避债务而隐匿、转移财产的行为和虚构债务或者承认不真实的债务的行为。在进行上述审计或审核时,管理人应对债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等进行调查并予以公示。还应关注债务人的出资人出资义务的履行情况,设定担保物权的资产情况,并将设有担保物权的资产与普通财产分别造册。另一方面还要按照《破产法》第48 条的要求,登记债权人申报债权。在接受债权人申报债权时,应当要求债权人书面说明债权的数额和有无财产担保,并提交有关证据。对债权人主张抵销对债务人负有债务的债权,应按《破产法》第 40 条的规定确定是否可以抵销。管理人收到债权申报材料后,应当登记造册,对申报的债权进行审查,编制债权表,并提交第一次债权人会议核查。同时将债权人的债权申报情况与债务人的账簿记载情况进行比对,并将比对结果告知债权人和债务人。对比结果不一致的,由债权人和债务人双方通过法律途径解决。

     3.代表债务人参加诉讼、仲裁或其他法律程序。破产程序开始后,破产企业丧失独立的司法地位,需要破产管理人代表破产企业在民事债务,行政处罚、业务纠纷等事务中充分行使其职责。

     4.决定债务人的内部管理事务以及日常开支、其他必要开支。企业破产案件的整个期间管理人都应当加强破产案件审理期间的日常管理,控制、监督共益债务和破产费用的发生。管理、监督共益债务的发生应使其最优化。由于共益债务可以以债务人财产随时清偿,因此,为保护债权人合法权益,事务所应加强对共益债务的管理和监督,力争共益债务发生最优化。在重整期间,经债务人申请,法院批准,债务人在管理人的监督下自行管理财产和营业事务的情形,管理人应加强对共益债务的监督,必要时可选派具有丰富管理经验且是债务人所属行业专业知识的人员入驻债务人企业,管理、支付破产费用,对可控费用力求最小化。

     5.全面调查与决定继续或停止经营,即在第一次债权人会议召开之前,决定继续或停止债务人的营业,管理和处分债务人的财产。在接管债务人企业后,破产管理人应当充分熟悉被接管企业,认真开展调查工作,全面了解企业的情况,包括生产经营情况、财产状况、重大合同及履行情况、债权债务情况、重大法律纠纷及行政处罚情况、职工基本情况、企业董事、监事及高级管理人员的行为。根据对债务人企业的生产经营状况的调查,管理人应当尽快对停止或继续债务人企业的营业做出决定,报人民法院许可,并将作出的决定连同所依据的事实和理由制作成书面文件,报第一次债权人会议审查通过。破产管理人在处理对外业务时,做出的任何一个撤销或变更决定都会对债务人的权益产生重大影响,处理不当也将直接损害债权人的利益。

     6.提议并召开债权人会议,在召开债权人会议前提前15日通知已知的债权人;债权人会议是破产程序中的权力机关,代表着市场经济体制民主化的方向。而债权人会议的提起、组织、相关议案的提出均由管理人完成,从这层意义上说,管理人是债权人会议顺利举行的关键。因此,完成债权人会议各项工作是管理人的一项重要工作内容,这具体包含四个部分:一是积极筹备并提议召开债权人会议,二是适时召开债权人会议,三是妥善设置决议内容,四是及时执行决议。就及时执行决议内容而言,债权人会议通过相关决议后,管理人应当依据破产法第六十五条尽快将相关决议交法院裁定确认,并尽快执行。

     7.接受债权申报并进行审查,登记造册,编制债权表,以及对劳动债权在调查后列出清单并予以公布。债权登记中应当将经确定的债权、附条件和附期限的债权、尚在诉讼仲裁中的未决债权分别登记。在审查债权时,应当注意根据债权的不同类型区别对待。

     8.启动和解程序。管理人接管债务人企业后,根据债务人、债权人的具体情况,认为债权人作成部分让步,企业采取适当措施,企业能够恢复偿债能力的,可以向双方提出和解建议。在和解过程中,管理人应当作好沟通、协调,提供有关财务和经营信息,促成和解。

     9.自人民法院裁定债务人重整之日起6个月内或者有正当理由经人民法院裁定延期3个月内,同时向人民法院和债权人会议提交具有法定内容的重整计划草案。在通过重整计划之日起10内向人民法院提出批准重整计划的申请经人民法院批准,在债务人申请自行管理财产和营业事务,并经人民法院批准的情况下,管理人应当向债务人移交财产和营业事务。重整期间,对债务人自行管理财产和营业事务进行监督、并于监督期满后提交监督报告;债务人自行管理财产和营业事务,通过重整计划、通过和解协议的情况下,将已接管的债务的财产和营业事务依法向债务人移交;确认取回权是否符合约定条件。

     重整过程中,管理人最重要的职责是按照破产法规定制订具有法定内容的重整计划草案。重整计划最低限度应当包括债务人的经营方案、债权分类、债权调整方案、债权受偿方案、重整计划的执行期限、重整计划执行的监督期限和有利于债务人重整的其他方案。同时,重整计划还应当对它的执行期限和执行的监督期限作出规定。执行期限通常以债权清偿方案的完成时间为准,而监督期限通常是以营业振兴方案和债权清偿方案的主要部分的完成时间为准。故重整计划的监督期限可以小于执行期限。

     10.起草、制定《职工安置方案》。在对职工状况充分调查后,管理人应当起草制定企业职工安置方案。职工安置方案应当包括以下方面:制定职工安置方案的指导思想、原则和政策依据;企业的人员现状及分流安置意见;解除劳动合同支付职工经济补偿金的计算及支付办法;社会保险关系的接续;拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法;职工档案关系的移交及善后事宜的处理;职工安置费用的预测和来源;职工再就业工作的计划或建议。

     11.管理人需及时拟定破产财产变价方案,提交债权人会议讨论,以及按照债权人会议通过的或者人民法院依照本法65条第1款规定裁定的破产财产变价方案,适时变价出售破产财产。除债权人会议另有决议的外,以货币方式对破产财产进行分配。对除债权人会议另有决议外的应当通过拍卖的破产财产,通过拍卖进行处置,以及不能拍卖或者限制转让的财产,按照国家规定的方式处理。按照人民法院认可的破产财产分配方案进行分配,多次分配的,公告本次的财产额和债权额。实施最后分配的,在公告中指明,并载明本法第117条第2款规定的事项。对于附生效条件或者解除条件的债权,债权人未受领的破产财产分配额,诉讼或者仲裁未决的债权额,将其分配额提存,并依法交付债权人或分配给其他债权人

     12.进行破产清算。作为破产管理人,在人民法院宣告债务人破产后,应指派律师将债清册、债务清册、资产负债表、损益表、利润分配表、债权清收表及其他相关业务及时整理完毕。及时拟定破产财产的变价方案、拟定破产财产分配方案,经人民法院批准后,实施财产分配方案,并制作破产财产分配报告,办理工商注销登记。

      前述管理人职责是根据法律规定一般都须履行的职责,具体管理人需要完成的任务在不同的破产程序中并不完全相同。

三、变动创新:简化审理中的破产管理人履职

(一)简化管理人选任的路径构造

     各法院在具体对管理人进行选任,录入管理人名册时,普遍根据最高法的相关指导意见提出更为详尽的积极条件,然受地域限制,管理人资格准入标准并未统一,不同法院编制管理人名册存在较大的差异。于此,本文认为应当设定统一的标准以消除管理人名册编制的任意性,设置特定标准缩减垄断该行业的徇私舞弊空间。可以就成立年限、执业人员数量与评级等各个因素分别对律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所、个人管理人相应的统一标准。

     进一步说,对于破产案件简化审理中是否需要指定管理人,学术界和实践中都存在不同的观点。不设破产管理人的观点认为人民法院审理试行简化程序的破产案件时,可以不设立破产管理人,其职权由法院行使[3]。对此,实践中平阳法院对于不设管理人进行了尝试。如平阳法院于 2013 年 6 月 23 日裁定的债务人平阳县洁谊纸箱包装有限公司破产清算一案,因在立案受理之后,第一次债权人会议召开之前,发现债务人没有厂房且有关清算义务人下落不明。考虑到债务人缺乏启动资金,付出公告费和广告费等问题,平阳法院根据省高院的指示,在债权人同意、程序到位的前提下,对债务人平阳县洁谊纸箱包装有限公司不设立管理人做了先行偿试。在审理过程中,平阳法院依规定进行了破产清算的相关公告,并充分发挥司法能动性,依职权主动向各大银行、车辆管理所、住建局、税务机关等单位调查债务人的财产状况,以及拖欠税收情况,最后确定债务人无产可破,终结了破产清算程序。而设破产管理人的观点认为,由人民法院行使破产管理人的职责有违公平原则和法官中立原则,且法院一般不具有履行管理人职责的专业知识和技能。然实践中,此类情形仍然是例外,不设管理人的简化形式尚不成熟,在简化审理最为成熟的温州法院系统中还是以设定管理人为基础对管理人职责进行简化,故可以说管理人的设置仍然普遍适用。

     基于此,可在破产案件简化审理中设置一些特殊的规则:

1.指定个人管理人

     结合《破产法》和《指定管理人办法》对个人管理人的确认,对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件,人民法院可以指定管理人名册中的个人为管理人。实践中,浙江高院为公平、公正和高效审理企业破产案件,依法组成评审委员会后分别编制了社会中介机构管理人名册和个人管理人名册。基于破产法第24条的有关规定,实践中多数法院都完成了破产管理人个人名册的编制,有的法院在对个人管理人名册编制时,采取的是从已纳入破产机构管理人名册的社会中介机构中选取其内部执业人员加入破产个人管理人名册作为破产个人管理人的形式。

2.指定清算组为管理人

   《指定管理人办法》 第18条第四项规定“人民法院认为可以指定清算组为管理人的其他情形”,故而对于一是历史遗留问题较多,需要对政府各级部门及其他机构进行复杂协调的破产案件时,可以充分利用清算组成员多为政府、金融资产管理公司、人民银行和金融监督机构工作人员的身份优势,与政府部门协调,确保破产程序的顺利进行;二是对于破产案件公众敏感度高,政策性较强,利益关系主体广泛或众多时,可以指定清算组担任管理人,更能有效维护社会稳定,统筹兼顾的完成破产程序;三是对债务人财产可能不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的企业破产案件甚至无产可破的破产案件,可以指定清算组为管理人,因为清算组一般由政府相关人员组成,其工资由国家财政发给,不产生其他报酬的问题,此情形下的清算组担任管理人可以使的破产程序能够顺利正常进行下去。

3.在随机方式中对管理人进行分级

   实践中,管理人名册中的管理人存在经验和专业技能均不相同的情形,导致在随机抽取时无法对应破产案件难度,较难的破产案件恰巧抽选了经验较少的管理人,无形中增加了破产案件审查的复杂程度,加大了法官的工作量。故而根据管理人名册中管理人的专业技能、办案经验、从业人员素质等指标对管理人进行分级,破产案件立案后再根据预估的案件难度在对应的管理人层次中进行随机指定,可以极大的减少破产重整和清算中基于管理人原因增加的负担和反复。进一步地,可以设立专门的、独立的重整监督机构以对管理人名册中管理人进行监督和动态分级,该机构由债权人会议从对企业具有专门知识和经验且与重整没有利害关系的机构中选任,机构成立后可进一步明确和细化管理人职责和程序,实现监督和评级的系统化、程序化、日常化,该机构有权检查重整企业的财务账目和重整计划的执行情况,重整企业或管理人必须定期通报重整计划的执行、债权债务清理、重整财产的盘点、追回、处理等情况,机构即可根据获取的前述信息以管理人履职能力进行分级。同时,系统化、程序化、日常化的监督和分级程序更可以对管理人履职作出动态评价,根据上一阶段管理人的动态评价结果决定其下一阶段的管理级别。

(二)优化管理人履职的创新提升

1.确认管理人身份及权限以便职责履行

破产重整清算程序中管理人须接受债务人企业,控制债务人企业财产和管理权,对债务人的财产状况进行全面调查,代表债务人参加诉讼、仲裁或其他法律程序,全面调查企业状况及其发展趋势,势必需向工商管理机构、税务机构等行政机关调取企业的相关资料,然为确保资料的合法使用,行政机关通常需要管理人持有法院介绍函件或律师调查以作查阅权限证明。诸如此情形的奔波往复无疑是在增加破产成本。因此在简化程序中,可由法院为管理人制作相应的证件,明确管理人向其他机构调查债务人财产状况的调查权,避免了管理人重复向法院申请权利确认函件和法院向有关机构进行说明的流程,也能使得调查进程更为顺利,节约时间成本。

2.多媒体技术革新下召开债权人会议

在充分保障债权人对相关工作的知情权的基础上,为简化破产案件的审理,有效节省债权人参加现场会议的时间成本和费用成本,简化统筹时间安排债权人会议适当时间,可就涉及全体债权人权益的重大事项采用通讯表决等非现场会议方式召开债权人会议。关于非现场方式召开债权人会议的议案可在第一次债权人会议上就其规则、表决方式等具体召开细则进行投票或表决。甚至在因债权人众多,债权人会议采取现场形式召开存在诸多困难,且第一次债权人会议的决议事项较为明确的情况下,也可采用通讯方式召开债权人会议的方式。河北联邦伟业房地产开发集团有限公司管理人经多方调研,建议采取网络会议形式召开。石家庄中院在听取相关方面的意见后,认为最高人民法院建设的网上债权人会议功能具备在本院落地的条件,因此同意了管理人的意见。之后,石家庄中院会同管理人积极联系最高法院的相关运营单位,在短短两周内完成了设备调试等会议准备和演练工作,同时向债权人书面发出了有关网络会议的通知。2017年3月17日早上8点,网络直播地址正式开放,债权人通过破产信息网发送的短信通知和验证密码,陆续开始登录系统签到参会。会议系统里清晰输出了会议场景和声音,债权人通过网络行使了投票表决等各项权利,达到了与现场参会同样的效果。会议取得了圆满成功。第一次债权人会议顺利完成了各项预定议程,核查了管理人制作的债权表,通过了联邦集团财产管理方案和继续联邦集团部分营业事务的决议,设立了债权人委员会并选任了债委会成员,通过了债委会工作规则。这次会议由石家庄中院召集,管理人协助支持,在石家庄中院视频会议室进行了现场网上直播,成为全国首例利用最高人民法院全国企业破产重整案件信息网召开债权人会议的成功案例。联邦集团第一债权人会议采取网络会议形式召开,不仅有效保证了众多债权人依法参会的权利,大大节省了债权人的参会成本和法院资源,而且避免了人员聚集,极大减轻了当地政府的维稳压力,得到了各方的积极评价。

3.破产重整信息网下构建破产案件主体联结网络

全国企业破产重整案件信息网于2016年6月23日开始上线试运行。信息网由全国企业破产重整案件信息互联网、企业破产案件法官工作平台、破产管理人工作平台三部分组成。债权人、债务人、出资人等案件相关主体可以通过该网依法行使破产法规定相关权利,预约立案、申报债权、提交异议申请、参与债权人会议并进行表决等线上活动。其中,全国企业破产重整案件信息互联网按照案件流程全公开原则,对破产案件各类信息分级进行发布,投资人可以在债务人信息披露栏目中获得相关案件债务人企业的信息情况,并可以通过网站开展投资需求发布、债务人企业动态信息订阅、与破产管理人进行互动交流等活动。企业破产案件法官工作平台、破产管理人工作平台作为支持系统,以法院和破产管理人不同法律职责为基础自动完成工作推送。信息网通过“破产案件全覆盖、利益主体全覆盖、法律流程全覆盖”,将债权人、债务人企业、市场投资者、其他利害关系人以及人民法院紧密联系在一起,既可以实现企业破产程序的高效便捷启动,又有利于落实破产案件各环节正当法律程序,实现依法公平保护。对信息网的充分利用能够使破产案件审理在程序上予以当前情形下最大程度的简化,其为破产案件中的各案件主体提供了充分沟通联结的平台和渠道的同时也为破产案件审理过程中存在的问题提供了协调解决的便利简化空间,极大地促进了效率的提高,简化了破产案件审理。

(三)前景展望:优秀破产管理人简化审理的高瞻远瞩

实践中具有丰富经验的管理人为简化破产案件的处理,正在运用“产业链思维”将所在的破产重整团队细分为债权申报审核、资产调查与接收、财务审计、衍生诉讼、战略投资人引进等不同角色,以打造更加高效的破产管理人内部协作机制。而通过破产管理人协会,如何将破产管理人手上掌握的破产企业资源和资本市场、战略投资人更好地对接,减少信息不对称,加快让破产重整企业获得重生也是简化程序中的一大思路。

此外尚有从单纯的破产管理人转型为“带资本”的破产管理人的情形,该类管理人积极谋划与资本的合作,以利于加快破产案件处置,盘活优质资产,融合了重整管理的资产引入双功能的管理人不仅是对管理人职责和能力的扩张,更是对破产程序的极大简化,简化了程序上的时间成本,也从资本引进上降低了破产重整的难度,为破产企业的涅槃重生提供了更大的可能性。

 

[1] 汤维建:《修订我国破产法律制度的若干问题思考》,载《政法论坛》2002年第3期。

[2] 参见王欣新:《破产法》,中国人民大学出版社2011年版,第62页。

[3] 参见康晓磊,仲川:《对破产管理人法律地位的思考》,载《法学论坛》2007年第6期。