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立案登记制改革探析

文章来源:     发布时间:2017-10-24 09:42:56

立案登记制改革探析

——公正与效率的博弈

     伍敏

 

一、问题的缘起

立案是叩开司法救济大门的第一道关口。立案不仅标志着国家司法程序的启动,同时也在群众与国家司法机关之间建立了管辖关系,成为正义输送的关键枢纽。立案登记制改革前,我国施行的立案审查制度采取实质审查的方式,对当事人提交的诉讼材料进行非常严格的审查,在审查中要对当事人的主体资格、原告的诉讼请求范围及成立依据、是否属于受诉人民法院管辖等方面进行审查. (1)较为严格的立案审查在一定程度上将浪费司法资源的恶意虚假诉讼、反复诉讼、滥用诉权等案件排除在审理之外,将诉讼资源集中到迫切需要解决的案件审理上,保证了司法审判效率。但是立案审查制度也让许多当事人因为严苛的审查条件被拦在了寻求司法救济的大门之外,“立案难”逐渐成为一个公认的难题,这也使立案审查制度长期以来都受到专家、学者、当事人等社会各方的诟病。在“立案难”的大背景下,民众的诉权首当其冲受到损害。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线俨然已失去其应有的价值。当当事人的诉权无法得到保障,司法救济的渠道受到阻塞,司法的公平正义已经遥不可及,此时司法的效率又有什么价值。所以在2014年10月28日中共中央第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出要改革法院的案件受理制度,将立案审查制改为立案登记制,对人民法院应该受理的案件,做到有案必立,有诉必理。2015年4月1日,中央审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称“《意见》”)。《意见》重审了《决定》中关于立案登记制改革的内容并对改革的总体思路进行了明确。2015年5月1日,立案登记制在全国范围内开始实施。立案登记制实施至今对保障当事人诉权的行使,最大限度便于当事人寻求司法救济起到重要作用。但是立案登记制运行两年多以来,人案矛盾加剧、案件难度审理加大、滥用诉权情况增多等问题又进一步制约着司法审判效率。本文将从司法审判的公正与效率价值为出发点,根据立案登记制在实务中运行的状态,发现其存在的问题并提出对策建议。

二、立案登记制的运行现状及面临困境

  • 立案条件降低,“立案难”问题有效化解

按照《决定》内容,法院案件受理制度改立案审查制为立案登记制,对人民法院应受理的案件,要做到有案必立,有诉必理。改革后的立案登记制与传统的立案审查制有了较大的区别。从表一所呈现的立案审查制与立案登记制的内容,立案审查制对立案的条件较为苛刻,这种起诉条件的高阶化限制甚至剥夺了当事人的诉权,将他们堵在了司法救济的门外。而立案登记制注重“疏”的功能,打通了民众通往司法救济的道路,维护了当事人的诉权,保障了诉讼及时有效的行使。根据对笔者所在法院立案庭从事立案工作人员的采访,对前来立案的当事人,法院主要审查其提交的起诉状是否记载必须的内容以及所要求的证据材料。若符合立案的形式要件当庭立案,若不符合形式要件则一次性书面告知当事人在指定的期限内补正。整个立案的过程花费10-20分钟,大大提高了立案效率。根据法院统计数据显示,从立案登记制实施以来的两年中,全国法院登记立案数3100余万件,当场立案率超过95%,上海、重庆、宁夏等地当庭立案率甚至达到98%。2)以上数据表明我国立案制度改革后,立案效率大幅提升,立案难问题得到有效化解。

表一:       立案审查制与立案登记制的区别

立案方式

受理部门

审查方式

审查内容

裁定方式

处理方式

立案审查制

立案庭

实质审查

主体资格、法律关系、诉讼请求、管辖权

法官审查

不立不裁

立案登记制

立案庭或诉讼服务中心

形式审查

对当事人提交的起诉状和相关证据材料进行形式要件核对。

有案必收,收案必裁

禁止不收材料、不答复、不出具法律文书

(二)案件增速加快,法院审判压力增大

立案登记制实施后,法院受理的案件数开始剧烈增加,有愈演愈烈的趋势。根据对全国各级法院案件受理数据的统计来看,人民法院实行立案登记制第一天,立案总数超过了67000件,与去年同期相比增幅超过了20%,当场立案率超过了85%。3)立案登记制实施第一个月当月全国各级法院登记立案113.27万件,同比增长29%。4)实施后五个月,登记立案620多万件,同比增长31.9%。5)实施两周年时,全国各级法院登记立案总数超过3100万件,同比上升33.92%,当场立案率超过95%。6)其中各类型案件受案数量也均大幅增加(参见表二)。根据以上数据可以看出,从立案登记制实施以来全国法院立案数量急剧增加,立案难问题得到了有效解决。但同时在各级法院有限的司法资源的前提下,法院的审判也面临着巨大的压力。

表二:        全国法院登记立案数增长情况

同比增长率

时间

案件总量

刑事自诉案件

行政案件

民事案件

立案登记一个月

29%

149%

221%

27.8%

立案登记五个月

31.9%

60.5%

75.8

22.9

立案登记两年

33.92%

60%

54.24%

25.15%

  • 滥用诉权行为增多,挤占司法资源

立案登记制改革降低了立案难度,让民众更加便利的行使诉讼上的权利来维护自身的合法权益。但同时也为一些当事人或者律师提供了可乘之机,借用立案的便利滥用诉讼权利,进行虚假诉讼、恶意诉讼等行为,不仅浪费有限的司法资源,同时也损害了司法公信力。滥用诉权行为比较常见的表现形式有案件双方当事人恶意串通通过诉讼、调解等方式侵害他们的合法利益或者逃避法定义务。另外也出现一方当事人故意编造虚假事实向法院提起诉讼,通过滥诉的方式侵害他人的合法权益。比如在知识产权纠纷中,部分当事人为赚取己方商业的知名度,故意针对某个产品或者某个企业制造纠纷,通过起诉炒作来毁损对方知名企业的商誉名誉;针对某个侵权产品的诉讼,一方当事人可以利用生产、销售、使用等各个环节上利用法院管辖权的选择进行分开起诉,在各个法院重复立案;又或者在某些行政案件或者劳动争议案件中,当事人借助大众对弱势群体的关注,故意诉讼并借助媒体宣传炒作给法院或者对方当事人营造舆论压力,迫使对方在舆论和诉讼压力下满足其不合理的要求。7)在当前立案登记制改革的初期,由于立案难度降低,一些不法分子趁机利用诉权达到个人的非法目的,滥用诉权行为不断增多,也给司法权威带来挑战。

(四)新类型、敏感型案件增多,审理难度加大

     立案门槛降低,之前被排除在法院审理之外的案件也纷纷涌入寻求司法救济。随着社会的发展,新类型的民事法律关系不断产生,在立案登记制改革之前,面对此类新类型民事纠纷案件,由于没有相关的法律法规为依据,法院通常情况下不予立案。但是立案登记制改革后,无论是传统或者新类型民事案件,只要符合立案的形式要件,法院就必须立案,因此新类型民事纠纷案件将开始不断进入法院的审理范围。另外除了新类型案件不断增加外,敏感型案件数量也开始呈现上升趋势,其中尤以行政案件中敏感型案件占据比例较多。从表一可以看出从2015年实行立案登记制改革后,行政案件数量突破了20万件,比前一年增长了近7万件,增长速度惊人。8)行政案件中也开始陆续出现失独家庭起诉卫计委,复转军人起诉人社部以及针对纪委、政法委等特殊行政部门的敏感型案件。9)这些案件涉及国家行政机关同时易引起社会广泛关注,若处理不当易造成社会负面影响。所以无论是新类型案件还是敏感型案件的审理难度大,对法院审判提出了更高的要求。

图一:  全国法院2011 -2015年行政案件数量变化情况

三、立案登记制困境探析

立案登记制改革后,立案条件放宽,“立案难”难题得到有效的化解,实现了对民众诉权的有力保障,也促进了司法公正进一步提升。立案登记制改革简化立案程序,大幅提升了立案效率,但大量的案件涌入也给法院审执工作带来新的挑战。特别是办案效率问题逐渐凸显,成为阻碍司法审判工作前进的拦路虎,其背后的原因,值得深思。

(一)对诉讼的片面认识与公权力的推崇加剧盲目诉讼

传统中国社会有着厌讼的习惯,一方面是我国非诉讼纠纷解决机制发展较为完善,调解、和解、斡旋等方式应用广泛。另一方面也是民众普遍存在的视对簿公堂为耻辱之事的传统法律思想。随着社会发展,国家开始进一步推动现代法治理念的普及与发展,不断提高民众现代社会公众权利意识的认识,鼓励民众在自身权益受到损害时积极寻求国家公权力救济,通过司法途径来维护合法权益。经过多年努力,国家法治建设有了明显成效,以人权保障作为国家法治建设的核心价值促进了我国国家治理从人治到法治再到善治的层层递进。同时民众权利意识开始觉醒,越来越多的人在受到侵害或者发生了纠纷后,懂得运用法律的武器行使自己的权利表现,法律信仰开始根植人心。近年来,全国案件数量激增,“诉讼爆炸”开始成为各地法院的一种常态。一方面凸显了公众权利意识的提升,但是另一方面我们发现在很长一段时间,国家对诉讼解决纠纷方式的引导宣传过于注重其正面作用,而对于诉讼耗费的时间、精力以及诉讼可能产生的风险却较少提及,这也导致部分群众产生了诉讼万能的思想而盲目诉讼。许多民众甚至以为到法院通过诉讼就一定能解决问题,自己的请求一定能得到支持。10)这种诉讼万能思潮的泛滥掩盖了诉讼外纠纷解决机制的优势,涌入法院的案件也越来越多。

除了上述对诉讼的片面认识外,民众对公权力的推崇也是导致盲目诉讼,加剧案件数量增加的重要原因。在我国长期职权主义管理模式下,民众普遍对国家公权力有高度的信任感。同时在商品经济高度繁荣的社会背景下,受西方功利思潮的冲击,社会诚信问题频发引发信任危机,这也进一步加剧了民众对国家公权力的依赖。社会逐渐形成国家垄断纠纷解决的权利的主流意识,并有法院可以解决所有矛盾纠纷的意识倾向,由此上法院解决纠纷成了大家的首选,增大了法院审判的压力。

(二)有限司法资源难以应对激增的案件数量

立案登记制实施两年多以来,全国各级法院受案数大幅增长,民众的诉讼热情高涨,大量诉讼纠纷涌入法院,不断挑战着法院的审理承受极限。立案登记制改革对民众诉权的保障有着重要意义,是真正实现司法公正的必要途径。但是就目前的法院客观条件来说,激增的案件数量无疑是给繁重的审判任务雪上加霜。随着商品经济的不断发展,纠纷的数量与类型在连年增多,人案矛盾已经凸显。随着立案登记制改革放低了立案门槛,有案必立,有诉必理,案件数量增速加快,进一步激化了人案矛盾。以笔者所在法院为例,根据最近五年的相关数据显示,无论是案件的收结案数量还是法官每年的收结案数量都在不断创新高(图二和图三)。从2012年到2016年,s法院全年受理案件数连续增加,从2012年的八千多件到2016年接近两万件,一线法官的年均审判案件数也由169件增加到了377件。但是在这五年间法院法官人数基本维持不变,法官队伍数量的增长远远赶不上案件的增量,法院的审判任务日益繁重。加之随着司法改革的进一步深化,法官队伍的职业化建设加强,法官员额制改革已陆续落到实处。法官员额制将每个法院的法官数固定化,这使得法院的法官数量不仅没有增加,反而还减少了。一线办案法官人数减少而立案数量、类型、复杂度却不断增加,所以民众增长的解纷需求与有限的审判资源无疑制约了案件的审判效率,激化了案多人少矛盾。11)

表二:         s法院2012-2016年收结案情况

 

表三:   s法院2012-2016年一线法官人均收结案情况

(三)制裁机制缺失导致滥诉行为多发

诉权是诉讼制度的基础,对诉权的保护就是对当事人公民权利的最基本保障。立案登记制改革从最大限度保护公民诉权角度出发,破解立案审查制下立案难的困局,实现司法公正的价值。但是在立案登记制度运行下,立案标准降低,对所有立案申请有案必立、有诉必理也导致滥诉行为多发。立案登记制采用形式审查的方式,只要法院收到当事人提交的诉讼材料并认定形式合法,就必须当场立案。这种诉讼程序启动的便捷也给一些不怀好意的人带来可乘之机,轻易的就可立案将可能与案件或者起诉人不存在任何纠纷的被诉方引入案件中,导致滥诉中无辜的被告在生活、工作等各方面都受到干扰,合法权益受到侵犯。虽然出台的《意见》第五条制裁违法滥诉中第一款、第三款及第四款分别规定了虚假诉讼、恶意诉讼及缠诉等行为的法律后果,但内容都是较为原则性的规定,对滥诉行为的认定不具有操作性。同时在立案登记制实行初期,公众对司法的认知更倾向于对诉权的保护,而对认定和制裁滥诉行为则容易产生怀疑与攻击。有学者认为法院在对滥诉行为进行审查时要更加谨慎,因为处理不当则会演变为对当事人诉权的限制或者剥夺从而引起更大的负面影响。12)所以在无形中诉权的保护与滥诉的惩治趋向失衡,对诉权的保护占据上风,也为恶意诉讼、虚假诉讼及缠诉等行为提供了生存的空间。

四、立案登记制的进路构想

    立案登记制改革加强了当事人诉权保护,实现了司法的公正价值,是我国法治建设更进一步的重要体现。但在改革的同时也面临着如何解决案件激增导致的人案矛盾加剧的现实紧迫性。由于立案登记制的实施,案件急速增加,法院审判压力加大,大量案件无法及时消化进而影响审判效率。司法的公平与效率价值相互冲突又相互促进,这种对立与统一推动立案登记制不断的进步与完善。当前立案登记制的完善在于最大限度的维护当事人诉权保证司法公正的前提下,通过多种方式应对案件数量激增、提升司法效率,实现公正与效率的平衡。

(一)建构滥诉行为惩戒机制

    滥诉行为不仅挤占了有限的司法资源,也损害了无辜被诉者的合法权益。当前我国关于滥诉行为惩戒机制的规定还属空白,由于滥诉的违法成本低,违法者往往铤而走险通过滥诉、恶诉、缠诉等方式达到获取非法利益的目的。所以当前应对案件激增,防止滥诉行为泛滥问题,急需尽快构建滥诉行为惩戒机制,将有限的司法资源合理配置到真正需要审理的案件中去。

1.统一并细化滥诉行为的认定标准

现行法律及相关规定均未就滥诉行为的认定作出详细规定.在无具体的认定标准下法官根据自由裁量权对滥诉行为进行惩治,虽对遏制滥诉行为有积极意义,但可能因为法官认识不同导致认定结果不同从而给民众产生剥夺当事人诉权。的臆测。所以统一并细化滥诉行为的认定标准,统一裁判的尺度是遏制滥诉行为的必要前提。滥诉行为认定应适用于立案和审理两个阶段。在立案阶段,如果当事人没有法定的理由频繁随意的诉讼,在法院向其释明相关法律规定,拒绝立案后又坚持重复提出诉讼或者向其他法院再次提出诉讼,法院可以作出滥诉的认定决定。在审理阶段,如果当事人故意拖延诉讼、拒不配合法院审理程序或者为获取非法利益而滥用诉讼权利的,也可以认定为滥诉行为。

    2.规范滥诉行为认定的启动方式

为保证诉讼程序的顺利进行,滥诉行为认定应当由法院依职权或者当事人申请启动,并以实体审查的方式对滥诉行为进行认定。立案阶段,法院可依职权启动对滥诉行为的认定,对存在滥诉可能性的起诉行为,给予当事人陈述、申辩等权利,综合各项情况进行认定。审理阶段,除法院依职权行使外还可以根据其他当事人的申请,提出申请的当事人应当提交申请书并提供相应的证据予以佐证。法院根据申请书内容及证据进行实体审查后对滥诉行为进行最终的认定。13)

  • 加强多元化纠纷化解机制的建立

立案登记制改革放宽了立案条件无疑将给法院带来更加繁重的审理任务。在法官员额制改革背景下,如何最大化利用有限的司法资源以应对不断增多的案件数量是摆在全国各级法院面前的一道难题。随着法治建设的不断推进,公民的法治意识不断加强,通过诉讼方式解决纠纷已经成为大部分民众解决纠纷的首要选择,这也加大了法院工作压力。我们需要明白诉讼并非是解决纠纷的唯一选择,况且诉讼解决纠纷成本高,同时也存在诉讼的风险。所以理性看待诉讼,积极通过多元化的纠纷解决机制来给予当事人更多解纷选择权,这样才能更好的化解法院审判压力。

1.普及替代性纠纷解决方式的应用

我国法治建设过程中法治宣传更加侧重鼓励民众选择诉讼解决纠纷,而对诉讼过程中产生的诉讼成本、诉讼风险较少提及。在案件数量爆炸式增长的今天,我们应该通过法治宣传引导民众进行理性诉讼,并普及更多非诉讼解纷方式的应用,为民众提供更多解决纠纷的途径。完善多元化纠纷解决机制,除了保证诉讼方式最为维护公平正义的最后一道防线,还要进一步提高诉讼外方式运用,通过和解、人民调解、行政调解、司法调解以及仲裁等方式化解纠纷。案件数量不断上涨是社会发展不可避免的趋势,通过法治宣传让民众对诉讼外的解纷方式的优点和缺点进一步了解,这样有利于他们在面对纠纷时能对比考量诉讼与非诉讼方式之间的优劣,选择最佳的纠纷解决途径。这样可以通过替代性纠纷解决方式的适用缓解法院的审判压力。

2.完善替代性纠纷解决机制与诉讼机制的对接

要充分发挥替代性纠纷解决机制的作用,就要做好各种非诉纠纷解决机制与诉讼机制的有效对接。协调并联合各个部门搭建人民调解、司法调解、行政调解的平台,通过各方协助促进各种纠纷解决方式在程序上的衔接,共同化解矛盾纠纷。14)同时加大司法权对替代性纠纷解决机制的审查与效力的确定,一方面加强对非诉纠纷解决机制的监督,确保其合法性,另一方面加大对其支持力度,通过司法确认确定其效力,促进非诉纠纷解决机制的推广和适用。

  • 完善起诉状的功能定位与内容要素

立案登记制改革充分保障和尊重了当事人的诉权,解决了困扰我国长久以来的立案难问题。但同时对诉权的规范也是必要的,只有保证当事人正确行使诉权,才能真正践行诉权保障的司法理念。起诉状是启动诉讼程序的必要前提,是当事人行使诉权的载体,完善诉状相关制度可以更好的规范当事人的诉权行使。

1.明确诉状的功能定位

民事诉讼理论中,起诉状具有起诉功能和准备功能。起诉功能是当事人提交诉状后产生诉讼系属的法律效果,它是诉状的本质功能。要使诉状产生起诉功能,它必须有必要的记载事项。而准备功能是诉状中记载的内容所产生的法律效果,一般是指作为庭审需要诉状所需记载和附带的证据材料,属于附属功能,这属于诉状的任意记载事项,如有缺失并不影响诉的合法性。15)我国民事诉讼法中并没有对诉状的功能进行明确区分,而是统一规定了诉状所必须记载的事项。《民事诉讼法》第121条规定了起诉状要载明一下内容:原被告的基本情况、诉讼请求和所依据的事实理由、证据和证据来源、证人姓名和住所等。依据诉状的起诉功能和准备功能的具体要素,该项规定同时涉及到起诉功能与准备功能所需记载的事项。通过强制性规定要求诉状必须同时符合两大功能,造成了我国诉状功能定位不清,也提高了起诉的门槛。所以要保障当事人的诉权,应当对诉状的功能进行准确定位,明确区分必要记载事项和任意记载事项,进一步规范立案审查条件。

2.规范诉状的内容要素

    诉状的内容要素主要是指起诉状所必须载明的事项。要使起诉状发挥起诉功能,其记载的事项就必须符合素的三要素,即当事人、诉讼标的和诉讼理由。按照法律相关规定诉状要载明原告、被告基本情况,但由于原告对被告的情况无法达到掌握十分清楚的要求,只要能够使被告与其他人相区别即可。对于诉讼请求,原告应当记载的具体明确以使法院能够对审判对象范围的进行确定,同时被告也能通过诉状知晓对方的请求。最后是事实与理由,诉状中的事实与理由只要达到对诉讼请求的简要说明,使其区别于其他案件,达到

特定化要求即可。

 

 

(1) 蔡虹、李堂洁:《民事立案登记制度的法理省思》,载《法学论坛》2016年第4期,第115页。

 

2) 罗书臻:《最高法院通报立案登记制改革两周年情况》,载http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-05/19/content_125617.htm,于2017年6月15日访问。

3)罗书臻:《人民法院立案登记第一天》,载http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-14402.html,于2017年6月15日访问。

4)罗书臻:《最高人民法院通报立案登记制改革初见成效》,载http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-16013.html,于2017年6月15日访问。

5)罗书臻:《最高法院通报立案登记制改革实施情况》,载http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/11/id/1749008.shtml,于2017年6月15日访问。

6) 同(2)。

7)周良慧:《论机制我国立案登记制度适用中的恶意诉讼防治》,载《江西师范大学学报》2015年第4期,第44页。

8)中国法律年鉴编辑部:《中国法律年鉴》,中国法律年鉴出版社2015版,第1014页。

9)黄永维:《司法前沿问题十二讲》,人民法院出版社2017版,第176页。

10)蒋银华:《司法改革的人权之维-以“诉讼爆炸”为视角的分析》,载《法学评论》2005年第6期,第15页。

11) 邹盼:《立案登记制的运行困境及其完善措施》,载《怀化学院学报》2016年第3期,第82页。

12) 宫凡舒:《立案登记制下如何实现诉权保护与滥诉惩治之平衡》,载《理论争鸣》2016年第3期,第55页。

13) 黄建民,王莉:《立案登记制对我国民事审判的影响及对策》,载《公民与法》2015年第12期,第24页。

14) 汪擎卓:《论我国法院立案登记制度的完善》,载《沈阳工程学院学报》2015年第2期,第183页。

15) 刘敏:《功能、要素与内容:民事起诉状审思》,载《法律科学》2014年第3期,第160页。